第三章 基础设施：释放改革红利 推进区域均衡

    要点透视

    中国基础设施水平的区域差异很大，2012年东中西部的人均基础设施资本存量比例是1.61∶1.05∶1。

    从国际经验看，2023年中国东部地区在人均GDP为20000国际元的发展阶段，人均基础设施资本存量将达到30957元/人（按1993年不变价计算）。在改革情景下，中西部基础设施投资水平将明显加快，2023年中部和西部的人均基础设施资本存量分别将达到25798元/人和23813元/人。

    从投资重点看，未来东部地区的基础设施投资将主要集中在城市群的互联互通、转移人口市民化引致的公共服务以及人口进一步集聚引致的能源、资源和供应链配置与建设需求等方面。中西部地区的基础设施投资仍处在追赶东部的阶段，主要是加快交通和通讯基础设施建设、完善城市内部市政道路设施以及国家重大能源资源工程的配套建设等方面。

    现有的基础设施投融资模式不可持续。主要表现在：缺乏规范稳定的地方支柱税种和主体税源，过度依靠土地出让收入和抵押贷款，金融风险和地方债务风险快速累积。

    发挥出基础设施投资潜力，关键是处理好各个阶段风险和收益的关系，重点是加快构建以地方债和政策性金融体系为核心的新型投融资模式，运好市场和政府这“两只手”，在风险可控的基础上稳步推进基础设施建设。

    未来十年中国基础设施增长发展潜力

    2013年中国基础设施发展回顾

    基础设施投资水平2013年全年呈现“先升后稳”的恢复性增长态势

    2013年，中国基础设施投资名义增幅为21.2%，同比增速比2012年上升近6个百分点，恢复性增长态势明显。分行业看，水利、环境和公共设施管理业投资增幅最高，同比增长26.94%。其次是交通运输、仓储和邮政业，投资额同比增长17.2%。最后是电力、热力、燃气及水的生产和供应业，同比增长18.43%。

    2013年，中国基础设施投资累计达到93535.82亿元。分月度看则显现“先升后稳”的趋势。其中，前6个月名义投资水平逐月稳步上升，7月和8月有所下降，9月和10月又回升到较高水平，12月份达到全年最高点。

    2013年中国基础设施投资名义量同比增幅较快提高，主要原因有：第一，地方融资平台的资金来源相对宽松。以融资平台债券为例，据统计，2013年前三季度，投向市政基础设施建设的政府融资平台债券是639.95亿元，占债券发行总量的15.78%。另外，许多地方政府的融资平台，尤其是低级别的县市级平台，相当一部分的基础设施建设资金是靠信托等银行表外业务来筹措的。2013年社会融资规模为17.29万亿元。其中，金融机构的表外业务（主要是委托贷款、信托贷款和未贴现的银行承兑汇票）占了整个社会融资规模的30%左右。第二，土地市场迅速回暖。土地抵押贷款以及相应的土地出让收入是地方政府基础设施建设的重要资金来源。2013年，全国土地使用权出让合同价款4.2万亿元，同比增长56.3%。第三，铁路投资规模明显扩大。《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》出台后，2013年铁路新开工项目由原计划的38个调整为47个，新开工项目投资规模由4160亿元调增至4713亿元。2013年，铁路固定资产投资为6638亿元。

    2013年交通基础设施建设回顾

    1949～2013年，中国铁路里程数从2.18万公里增长到10.3万公里，年均增幅是3.1%。增幅最快的时期是2008～2013年，年均增长5.3%。其中，高速铁路高速铁路是指最高营运速度达到200公里/小时及以上的铁路。发展迅速。2009～2013年，高铁总里程从6600公里快速上升到11000公里，位居世界第一。

    如果不考虑铁路运输，公路建设就是交通固定资产投资中的最主要部分，占比接近90%2013年前11个月，公路建设、内河建设、沿海建设、其他建设在交通固定资产完成额中的占比分别是89.05%、3.50%、6.35%和1.10%。2013年前11个月，交通固定资产投资总量继续呈现“西部最高、东部其次、中部最低”的区域格局。全国交通建设固定资产投资是13976亿元，东部、中部和西部地区分别是4877亿元、3505亿元和5593亿元，各自占比是34.9%、25.1%和40.0%。其中，公路交通固定资产投资12445亿元，东部、中部和西部地区分别是3799亿元、3299亿元和5347亿元。

    1949～2013年间，中国铁路密度从22.71公里/万平方公里提高到107.14公里/万平方公里，增长了近4倍。1949～2013年间，公路密度从84.06公里/万平方公里提高到4428.53公里/万平方公里，增长了近53倍。

    2014～2023年基础设施投资和资本存量发展潜力预测

    国际经验为预测未来中国基础设施投资增长空间提供了重要参考。为了对基础设施投资量和基础设施资本存量进行国际比较，统计口径的一致性和价格水平的统一处理是两个基本前提。KLEMS数据库提供了1970～2007年全球主要发达经济体（主要是欧洲经济体）分行业的投资和资本存量数据在资本投入表中（capital input），有一栏是总固定资本形成（价格指数以1995年为不变价），Gross fixed capital fordex （1995=1.00），指标名称是Ip—GFCF。真实固定资本存量（价格指数以1995年为不变价），Real fixed capital stock（1995 prices），指标名称是K_GFCF。根据数据库的行业分类标准，KLEMS数据库中属于“基础设施行业”的有：“电力、气和水的供应业”、“交通和仓储业”和“邮政和通讯业”。第一类可称为“城市（市政）基础设施”，后两类分别是“交通基础设施”和“通讯基础设施”。中国上述三个行业的固定资产投资数据在历年《固定资产投资年鉴》中都可以找到。这就使基础设施投资量和资本存量的国际间比较有了一致口径。

    考虑到用于预测的其他基础数据均没有变动，只是把未来十年的时间跨度从“2013～2022年”延后到“2014～2023年”。因此，关于基础设施实物量和投资、资本存量水平的测度和国际比较部分。

    与2013年的预测结果相比，由于GDP增速、人均GDP水平的预测值有所调整，对2023年的各个实物量指标值变动产生一定影响。但总体趋势没有变化。

    从国际范围看，最近一段时期新兴经济体和发达经济体都制订了规模庞大的基础设施投资计划。美国、欧洲、日本等发达经济体，仍把基础设施投资作为现阶段增长战略的一部分。当然，由于这些经济体早已迈入高收入阶段，基础设施投资的内涵发生了重要变化，更加注重生态、环保、智能等新元素。

    专栏一全球各经济体的基础设施投资计划

    麦肯锡2013年3月底发布了一份关于全球基础设施领域发展与趋势的报告，包括运输（道路、铁路、港口和机场）、水、电和通讯所需的基础设施投资。结论是，为支持2013～2030年的预期经济增长，全球基础设施投资在未来18年间要达到57万亿美元。作为全球最大的基础设施投资国，中国将达到16万亿美元。另外，研究还表明，只要提高项目选择准确率、优化基础设施组合，各国可以在节省40%资金的情况下获得等量的基础设施。这意味着，过去18年中，如果投资效率充分提高，则所发生的48万亿美元的基础设施投资中，可以节省约18万亿美元。

    2011年以来，美国总统奥巴马多次提到要建立“基础设施银行”，政府可提供100亿美元启动资金，银行董事将根据对成本、收益、还贷能力等方面的分析，选定供资项目。银行敲定贷款金额、利率、风险费等具体项目后，由财政部放贷。

    2013年5月6日，欧盟委员会通过了《绿色基础设施：提高欧洲的自然资本》的新战略，相对于人工设施组成的“灰色基础设施”，绿色基础设施在提供新的经济增长点以外，注重改善生态环境、保护生物多种性，欧委会与欧洲投资银行在2014年前将出台措施为绿色基础设施建设提供资金支持。

    2013年6月，日本首相安倍晋三提出“新增长战略”，计划在未来十年内将公共设施投资增加50%，在2020年让民营资本在基础设施建设领域的投资提高至目前的三倍，达到12万亿日元。

    据拉美经委会估计，为满足经济增长需求，从2012年开始，拉美地区此后8年对基础设施的投资比例须占到GDP的5.2%，其中2.7%用于扩大建设，2.5%用于设施维护。近年来，拉美经济体纷纷制订了庞大的基础设施投资计划。墨西哥政府正在加快实施“国家基础设施方案”，2007～2012年期间，在基础设施领域的投资要占到GDP的4.6%。巴西政府在2012年8月宣布总额657亿美元的物流投资计划，修建或扩建国内7500公里公路和1万公里铁路。哥伦比亚政府计划把对基础设施投资从2012年占GDP的1.5%提高到2014年的3%。

    2014年中国基础设施投资展望

    2014年中国基础设施投资展望，主要对投资量、铁路和公路的里程数和投资水平、邮电通讯的实物量和投资水平等指标的预测。预测过程中，既考虑了2014年宏观经济和政策环境变动的影响，又考虑了未来十年有关指标的长期趋势。

    从投资重点看，下一阶段的基础设施投资将主要集中在城市群的互联互通、转移人口市民化引致的公共服务以及人口进一步集聚引致的能源、资源和供应链配置与建设需求等方面。

    2014年基础设施投资名义增幅略低于2013年，全年名义增速维持在20%左右。

    2013年，中国基础设施投资名义增幅为21.2%。2014年是落实十八届三中全会《决定》的第一年，城市基础设施投融资改革会被放在整体改革的优先顺序中。2013年12月底召开的中央经济工作会议，进一步淡化了经济增长目标，并将“清理规范地方政府举债机制”作为主要工作之一，以更好完成“调结构、促改革”的长期转型目标。因此，2014年基础设施投融资体制改革全面推开，改革红利充分释放尚待时日；而地方融资平台的清理规范、不采取刺激性政策等措施，决定了2014年基础设施投资难以重现2003年以来尤其是2009年那样的高增幅，预计将维持20%左右的名义增幅，比2013年低1个百分点。

    第一，2014年将进一步清理规范地方政府性债务举借机制，地方融资平台的融资难度明显加大。2009年大规模经济刺激措施出台后，地方融资平台负债率大幅提高。地方融资平台违规利用储备土地进行抵押贷款，以各种方式变相承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台的偿债资金来源，这些都会显著增加融资平台和银行金融体系的系统性风险。根据审计署对地方融资平台的债务结构分析，2014年是地方政府性债务的还款高峰期。2013年7～12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任的债务分别占22.92%和21.89%。如果上述众多举债渠道被堵住后，地方融资平台的融资成本会显著上升，使地方政府已建立起来的庞大基础设施投资计划难以付诸实施。

    第二，从长期需求空间看，中国基础设施投资和资本存量的提升空间，并没有想象中的那样大。东部地区的各类基础设施（交通、能源和通讯）水平已接近甚至部分超过了发达经济体的平均水平，未来大幅提升的空间有限。中西部由于城市化率较低，基础设施建设空间较大，但按照对未来十年的长期趋势预测，如果不包括西藏、青海、新疆、甘肃和宁夏这五个地广人稀的省区，西部地区基础设施需求潜力就会下降很多。还有一个原因是，经过2009年那一**规模基础设施投资**后，未来几年主要是续建2009年开工的许多重大基建项目，很难在短期内重新掀起新一轮的基建投资**。

    2014年铁路固定资产投资规模与2013年大致持平，高铁建设速度进一步加快。

    2014年铁路基础设施投资量难以大幅提高的另一个理由，是铁路融资成本在提高。对未来十年的铁路基础设施长期趋势预测发现，东部地区已接近饱和，中西部地区将是铁路基础设施建设的重点。但这些地区的融资能力较低，当地政府由于财力有限，融资平台贷款成本和偿债压力都很大。

    铁道部门自身的资产负债状态在持续恶化，也难以承担巨大的铁路基建资金需求。审计署的地方政府性债务结果表明，截至2013年6月底，中国铁路总公司（原铁道部）的汇总财务报表反映资产总额46631.59亿元，负债总额29182.15亿元，资产负债率是62.58%。如果铁路总公司出现偿债困难，政府可能承担一定的救助责任。除非中央政府明确承诺以国家财政作为铁路债券的发行担保方，否则2014年继续发行铁路建设债券募集资金的成本和难度都在加大。

    2014年公路建设固定资产投资增幅与2013年基本持平，主要是加快国家高速公路网剩余路段建设

    根据对未来十年公路基础设施建设的长期预测，2011年中国总体公路密度已进入发达经济体前列，未来大约还有100万公里左右的需求潜力，且主要集中在西部地区。因此，从中长期角度看，中国公路大规模建设的高峰期已经结束，未来主要以建设“瓶颈”路段、对车流量饱和路段、重点城市周边地区等进行扩容改造为主，不会出现固定资产投资增幅大幅提高的局面。

    按照《公路交通“十二五”发展规划》，2015年末公路营运总里程要达到450万公里，高速公路总里程达10.8万公里。受地方融资平台进一步规范和清理的影响，作为融资平台最重要的项目之一，公路基础设施的融资成本和难度都在提高。分析地方政府性债务余额的行业分布情况，截至2013年6月底，全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别是19422.48亿元和4433.86亿元，债务偿还压力较大。因此，2014年中国公路基础设施投资增幅预计在6.5%左右，与2013年基本持平。

    2014年通讯基础设施的传统业务投资增幅有限，但新兴业务投资有望实现较快增长

    从未来十年的预测结果看，中国传统通讯基础设施的发展潜力有限，每百人手机拥有量和电话主线拥有量的年均增长率分别只有1.96%和4.82%。因此，2014年这些传统通讯基础设施实物量和投资水平的增幅都不会太高。

    在传统领域投资增幅有限的同时，2014年在IPTV、手机电视、4G等新兴通讯基础设施领域的投资增幅将高于2013年。根据“新36条”政策细则和十八届三中全会鼓励民间资本进入的决定，民间资本将会有序进入移动通信转售业务、接入网业务试点等投资示范项目，有利于提高通讯基础设施行业的投资增幅。

    综合来看，2014年通讯基础设施实物量和投资量的增幅，仍主要以新兴通讯工具和通讯网络为主，民间投资量增幅会有一个较快提高过程，投资增幅会高出2013年1～2个百分点。

    改革基础设施融资模式，推进基础设施区域间平衡发展

    区域间基础设施发展的不平衡性

    各区域的基础设施发展水平跟所处的经济发展阶段、地理区位和城镇化水平等密切相关。从1993年以来，我国东部地区的人均基础设施资本存量始终远高于中部和西部地区。尽管东中西部的人均基础设施资本存量差距在不断缩小，三者比例从1993年的2.13∶1.02∶1，缩小到1.61∶1.05∶1。但东中西部人均基础设施资本存量的绝对差距仍较大，2012年东部地区实际人均基础设施资本存量是17436元，分别比中部和西部地区高出53%和61%。

    第一，各地经济发展阶段不同，直接决定了人均基础设施资本存量的差异。人均基础设施资本存量最高的是上海（39155元），最低的是甘肃（8798元），两者相差3.5倍。可以预测的是，随着未来东中西部的发展差距逐步缩小，当前东中西部人均基础设施资本存量差距较大的格局将得到改变。

    第二，2012年全国基础设施资本存量占总资本存量的比重约为31%。比重最高的是西藏（52%），依次是云南（44%）、贵州（42%）和青海（38%）；比重最低的是山东（15%），低于20%占比的还有江苏（19%）。前面指出，人均GDP水平越高的地区，人均基础设施资本存量就越高。同时，基础设施资本又是先导资本，一个地区只有大幅改善了基础设施条件后，才能吸引其他资本有序进入。因此，在经济发展的初期和中期阶段，跟其他资本相比，基础设施资本积累速度会更快。但当基础设施资本积累到一定水平，其他资本的积累速度就会超过它。经济发展水平相对较低的区域，基础设施资本存量占总资本存量的比重就相对越高。

    2012年我国各省份人均GDP水平跟基础设施资本存量占比基本呈负相关性，就是经济发展水平越高的地区，一般来说，基础设施资本存量占固定资本存量的比重就越低。这符合基础设施资本积累的普遍特征。

    从国际比较看，各经济体的基础设施投资占比与经济发展阶段也大致呈负相关性，这也间接验证了前面用中国数据得出来的结论。2009年，十个经济体的基础设施投资占固定资产形成总额的平均比重是16.01%。比重超过平均值的经济体，依次是捷克（24.20%）、中国（20.30%）、澳大利亚（18.22%）、丹麦（18.01%）和韩国（17.68%）韩国和澳大利亚由于2009年数据缺失，分别用2008年和2006年数据替代。；比重低于（或等于）平均值的经济体，分别是英国（16.01%）、西班... -->>
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