第十九章 碳排放：绿色治理孕育高质量增长点

    要点透视

    2013年，中国第三产业增加值首次超过第二产业，经济增长阶段转换的特征更趋明显，碳排放增速逐步趋缓的态势进一步得到确认。

    为防控产能过剩、政府债务等问题演化为严重风险而主动采取的紧缩性措施，短期内也可能抑制经济增长速度，从而减少排放。

    为提供涉及面最广的公共产品——清洁空气所采取的大气治理措施，有助于绿色增长点的形成。

    完善资源要素价格形成机制，以更好地反映其全生命周期成本，一方面有利于减缓粗放型部门的增长，另一方面也有利于改善要素配置结构，孕育促进新的高质量、可持续的增长点。

    本章将在回顾2013年经济运行和排放情况的基础上，对排放的长期预测进行滚动调整，并重点展望2014年的排放变化。之后再围绕全面深化改革和政策调整所孕育的新的更高质量、更绿色、更可持续的增长点进行分析。

    2013年回顾：更有力减排措施的效果尚未充分显现

    2013年为了促进节能减排，采取了如下几方面的积极措施。

    第一，推动产业结构升级。国家发改委、环境保护部、国土资源部等部门通过加强节能评估审查、环境影响评价和建设用地预审，进一步提高行业准入门槛，严控高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目。

    节能环保和新能源领域的战略性新兴产业得到了更大力度的扶持。2012年国务院印发《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》及一系列配套政策之后，北京、上海等26个省市相继发布战略性新兴产业发展的规划或指导意见。“新兴产业创投计划支持设立创业投资基金已达138只，资金规模达380亿元，其中主要投资于节能环保和新能源领域的基金有38只，规模近110亿元”（国家发改委，2013）。

    服务业发展规划和营改增等措施的实施，促进服务业快速发展。2012年12月，国务院印发了《服务业发展“十二五”规划》，明确“十二五”时期服务业发展的意义和目标，将推动服务业快速发展。

    第二，各行各业推动节能。为落实《节能减排“十二五”规划》、《节能环保产业发展规划》等，2013年，国家发改委等部门联合对省级人民政府进行节能目标责任评价考核，并纳入政府绩效管理。同时，通过财政奖励资金等方式，促进重点节能改造工程、高效节能技术和产品产业化示范、重大合同能源管理、节能监察机构能力建设等项目的实施，累计形成1979万吨标煤的节能能力（国家发改委，2013）。

    鼓励研发和推广节能技术与产品等措施，带动生产工艺过程节能。国家发改委发布第五批《国家重点节能技术推广目录》，公布12个行业的49项重点节能技术。工业和信息化部等部委联合发布的《关于加强工业节能减排先进适用技术遴选评估与推广工作的通知》，筛选出钢铁、化工、建材等11个重点行业首批600余项节能减排先进适用技术。

    通过完善节能标准标识制度推动居民消费和公共部门节能。截至2013年5月底，能效标识已覆盖28种终端用能产品（国家发改委，2013），涵盖范围包括工业设备、建筑、居民消费、公共部门等。全国城镇新建建筑执行节能强制性标准基本达到全覆盖。

    通过政府采购和补贴措施带动节能产品推广。财政部、国家发改委推进节能产品政府采购，更新发布了两批节能产品政府采购清单。继续实施节能产品惠民工程，安排中央财政资金300多亿元，推广节能家电、节能汽车、高效电机、绿色照明产品等，累计形成年节能能力1200多万吨标煤。

    第三，推动能源结构优化。国务院、国家发改委、国家能源局等围绕清洁能源发展，制定实施了一系列规划和意见。

    上述多方面的节能减排措施的效果，尚未在2013年立即显现。2013年全年单位GDP能耗比上年下降3.7%（国家统计局，2014）。考虑到能源结构的优化，单位GDP排放下降幅度估计在4%左右，低于2012年5.02%的下降幅度（国家发改委，2013）。由此可见，中国节能减排的短期形势仍然非常严峻。

    有利于减缓排放增长的具有长期意义的新趋势

    2013年，中国经济社会发展在不少方面呈现出重要的新变化，进一步确认了经济增长正在历经阶段转换，也预示着碳排放总量增长速度将明显减缓。

    第一，潜在经济增速进一步降低，排放总量增速将放缓。2013年中国经济增长阶段转换导致的增速减缓趋势，表现得更加明显，也获得了更广泛的共识，中央政府也充分认识到了这种趋势。增长阶段转换标志着工业化进程迈入了新的阶段，以高端制造业和服务业为主的低能耗、低排放产业，将成为未来增长的主要动力（刘世锦，2012）。

    第二，经济结构发生了转折性变化，也将导致排放总量增速放缓。2013年服务业实际增速超过了第二产业。随着居民收入水平的提升，主要工业产品、资本品、基础设施、住房和居民耐用消费品保有量逐步接近饱和，在外需增速放缓的情况下，这些部门的生产活动将主要用于所保有产品的更新，第二产业的增长速度将因此降低。而与此形成对照的是，需求收入弹性较高、能耗低的服务业需求将持续增长。

    在第二产业和第三产业实际增速相对格局发生变化的同时，两者的相对价格也在发生趋势性变化，这正是巴拉萨—萨缪尔森效应的体现。可贸易的制造业部门劳动生产率的提升，将导致不可贸易的服务业部门的劳动力价格上升。而且，国内人口结构老龄化所导致的劳动力供给增速下降，将加剧这种趋势。

    未来第二产业和第三产业增加值增长速度的相对变化和相对价格水平的变化，将使服务业增加值比重在2013年首次超过第二产业之后，继续提高。这种产业结构的趋势性转折意味着能源消费强度将以更快速度下降。

    第三，为化解产能过剩、防控政府债务严重风险而主动采取的措施，也将减缓经济增长速度，减缓排放增速。过去十多年高速增长特别是最近五年来的高速增长，积累了不少风险因素。其中，制造业产能过剩和政府债务快速积累这两个因素，已经引起中央政府高度关注。

    2013年针对钢铁、电解铝、水泥和平板玻璃等重点行业产能利用率低的情况，国务院制定了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》。

    压缩这些高耗能行业的产能，一方面将减缓经济增长，另一方面也将降低国民经济的能耗强度。

    另外，地方政府为推动工业发展、加快基础设施建设、改善公共服务等，积累了大量债务。《全国政府性债务审计结果》表明：“截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务2.07万亿元，负有担保责任的债务2.93万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元。”（国家审计署，2013）防控债务风险，实际上是一个去杠杆过程，会给经济运行带来一定程度的紧缩效应，从而降低能源消费和排放量。

    第四，普惠地提供涉及面最广的公共产品——清洁空气，已经成为社会共识，将促进节能减排。2012年，北京等北方地区发生持续雾霾天气。进入2013年，雾霾天气扩散到华中和华东等更大的范围，甚至海南也受到了影响。雾霾的特点是影响范围大、持续时间长。

    雾霾大面积集中爆发表明，单纯依靠排放强度控制难以满足治理大气环境的需要。已经观察到的事实表明，随着排放总量的增长，特别是排放总量超过一定阈值之后，雾霾的负面影响并非以相同的速度线性扩大，而是以更快的速度扩大。因此，必须在实施排放强度控制的同时，加强对排放总量的控制。

    针对这种局面，政府拟在全国范围内采取系统措施。2013年国务院制订的《大气污染防治行动计划》，将推动产业技术水平提升、能源效率提高、产业结构升级和能源结构优化。

    第五，全面深化改革，将带动能源消耗强度和排放强度降低。2013年**十八届三中全会通过的《决定》，将使资源要素相对价格更好地反映其全生命周期成本，这一方面会减缓粗放型经济部门的增长，另一方面也会改善各种要素的配置效率，孕育新的高质量、可持续的增长点。

    上述五个方面的积极因素的节能减排效应，在短期内不会立即显现，预计要在“十三五”及之后的时期，才会对排放产生明显影响。

    排放增速长期内趋缓态势进一步确认

    碳排放取决于经济总量、能源强度和能源消费的碳强度三个因素。2013年初，对照国际经验，并结合我国国情，我们发现，通过提高清洁能源的比重，中国能源消费的碳排放强度可以明显降低。但是能源强度的降低空间，用不同口径的GDP数据得到的结论差异很大。

    具体而言，如果用2005年购买力平价标准衡量GDP所得到的中国能源强度水平，明显高于发达国家可比发展阶段的情形，从而中国能源强度水平有较大降低余地；但如果用1990年国际元衡量GDP所得到的中国能源强度水平，已经接近甚至低于一些发达国家可比发展阶段的情形，从而中国能源强度水平进一步降低的余地非常有限。

    但是，如果将发达国家从和我国目前人均GDP水平相当时点，到与我国十年后人均GDP水平相当的时点，能源强度累积降低的比例，与我国未来十年能源强度降低目标比例进行对照，则我国节能目标有可能实现。

    2013年中国出现... -->>
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