第十八章 土地：盘活存量与优化结构

也在向市场更好的一二线城市聚集，一二线城市土地供应不足与三四线城市的供应相对“过量”的分化趋势仍会持续。

    各地农村集体经营性土地流转将逐渐增加

    从未来来看，十八届三中全会的《决定》提出了从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率的要求。并且《决定》也进一步指出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。在未来城市用地的新增供给仍将比较紧张的状况下，各地推进农村集体经营性土地流转的动力迅速增加，目前已经开始了一些尝试，如广东、安徽等一些地区已经开展了试点工作，海南、山东、上海等地也在积极探索试点工作。预计2014年，各地势必会更加积极地推进相关试点工作，农村集体土地入市流转将会迅速增加。

    推进集体建设用地入市，缓解经济发展的土地约束

    本部分大量借鉴了刘世锦、刘守英、许伟、邵挺撰写的国务院发展研究中心调研报告的内容。

    十八届三中全会提出，要在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。这一决定为释放这些改革红利和增长潜力提供了政策基础。

    推进集体建设用地入市有助于释放经济增长空间

    推进集体建设用地入市，通过激活存量，可以有效缓解经济发展的土地供需矛盾。

    在城市建设用地供给硬约束的情况下，土地供需矛盾日益突出，大多数地区发展空间大幅压缩，严重影响经济的进一步发展。据统计，2012年各地申请建设用地面积高达1800万亩，与实际下达计划指标相比，供需缺口在2/3左右。在增量难以取得大的突破的现实情况下，通过推进集体建设用地入市，激活存量，成为解决用地不足的重要途径。有关数据显示，2005年以来，我国集体建设用地的总规模达到2亿多亩。由此可见，我国集体建设用地数量庞大，是经济发展过程中可资开发与利用的重要要素。如广东省存量集体建设用地多达360多万亩，相当于年新增建设用地规模的十几倍。截至2012年底，广东省已标图入库的“三旧”（旧物业、旧城镇、旧村庄）用地414.15万亩，占全省建设用地总面积的14.55%。已改造的存量集体建设用地，能够腾出约40%用于重新开发。按照这个比例估算，如果360多万亩“三旧”用地全部得以改造，可以节约出100万亩以上的土地，相当于广东省未来十年新增建设用地规模的40%。

    推进集体建设用地入市，可以实现土地的集约利用，提高土地效益

    将原来闲置或利用效率较低的集体建设用地，通过入市交易进行投资改造，可以直接提高土地的利用效率。以广东省为例，2008～2012年底，共完成“三旧”改造项目2851个，面积15.06万亩，节约用地6.73万亩，平均容积率提高127%，建筑面积增加1.3倍。佛山市桂城区瀚天科技城项目前身是一片凌乱的废旧钢材加工交易场，年产值不足1亿元，税收不足100万元。打造成为都市型科技产业园区后，至2012年，已引进企业130多家，项目A区已建成15万平方米的标准工业厂房、5.5万平方米的高级写字楼、3.2万平方米的宿舍公寓。

    推进集体建设用地入市，可以优化土地利用结构，提高城市宜居度。

    一般而言，随着收入水平的提高，居民对居住环境的要求也将不断提高，这意味着居民对于城市基础设施建设用地和住宅用地的需求较之以往将显著扩张，尤其是在工业化阶段结束之后，居民对居住环境改善的要求将取代工业化阶段的工业发展需求，成为建设用地扩张的主要动力。因此，工业化阶段的完成并不意味着土地需求的下降，在可预见的时期内，我国居民对城市宜居度的要求将不断提高，各城市或先或后均需要不断优化土地利用结构，提高城市宜居度。以广东为例，“三旧”改造后，到2012年，已建设保障性住房29272套，城市基础设施和公益事业项目886个，新增公共绿地6000多亩，保护传统、特色文化建筑771.89万平方米。北京也同样如此，50个重点村改造，腾出45平方公里合法空间，其中7.8平方公里用于建回迁安置房，3.3平方公里用于发展集体产业，13平方公里回建公共绿地，4平方公里用于公共设施建设。

    推进集体建设用地入市，可以增加农民收入，扩大消费需求。

    集体建设用地入市的最大好处是，农民能长期分享土地级差收益，增加农民财产性收入。尤其在实施“三旧”改造后，租金大涨，村集体收入和农民分红增加。以佛山市南海区为例，“三旧”改造以后，2008~2012年，集体土地租金从22.6亿元增加到30.2亿元，村组两级分红从16.8亿元增加到26.7亿元，人均分红从2347元增加到3516元。

    现行集体建设用地制度存在的问题

    现行集体建设用地制度严重阻碍了经济增长和改革红利的释放。

    禁止集体建设用地入市，形成大量法外空间。

    随着城市扩展，农民宅基地和农村集体建设用地进入城市规划区内。截至2011年底，广东仅标图建库的“三旧”改造地块中，需完善手续的就有136.09万亩。深圳原农村集体经济组织占用的约398平方公里土地中，有约300平方公里涉及历史遗留、违法违规等问题。佛山市南海区有70%为集体建设用地。按照相关法律，城市土地属于国有，这些存量集体建设用地的利用直接与法律相冲突。

    集体与国有土地不同权，造成集体土地利用效率低下。在沿海地区和城乡结合部，存量集体用地及厂房、住房出租，已成为农民和集体经济组织的主要收入来源。随着城镇化进程的深入，这些地段的区位优势越来越明显，产业升级和功能调整能大幅提升土地价值。但是，按照现行法律规定，这些集体土地必须实行征收并转为国有。为了不失去土地长期收益，农民集体宁愿保留现状，造成土地粗放、低效利用。

    集体建设用地不能抵押融资，制约产业升级和城市质量提升。不允许集体建设用地抵押融资，造成产业升级资金缺乏，基础设施改善滞后。广东省尽管于2004年就出台了《集体建设用地流转管理办法》，允许集体建设用地流转抵押，但由于没有上位法支持，只有农村信用社和农村商业银行等地方金融机构从事数量有限的集体建设用地抵押贷款。据统计，自2005年100号令出台到2013年5月底，广东省集体建设用地使用权抵押仅有920宗，面积1.52万亩，涉及金额113亿元。

    相关政策建议

    从未来方向来看，应该赋予集体建设用地进入市场的权利。在规划和用途管制下，赋予集体土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处置权。鉴于大量存量集体建设用地已经属于非农用途，应尽快打开市场合法通道，改变其灰色或法外状态，激活集体土地市场价值，提高土地利用效率。试点存量集体建设用地抵押融资。具体来看：

    一是将城乡结合部地区纳入合法发展空间。城乡结合部地区的集体建设用地合法进入市场，可以在制约城市外扩的同时，为下一轮增长提供替代空间。将城乡结合部地区纳入土地利用和城乡发展规划，保留农民集体一定比例集体用地发展权，合理分配集体建设用地增值收益。

    二是调整和完善相关规划。整合土地利用总体规划与城乡规划，做好市县的城乡发展规划和土地用途分区规划，以指导集体土地有序入市。

    三是构建集体建设用地利用制度体系。制定集体建设用地进入市场办法，赋予集体建设用地出租、出让、转让、抵押权能，建立集体建设用地交易平台，制定集体建设用地抵押融资办法，试点集体建设用地税收体系。